A VUELTAS CON EL SUBSIDIO DE MAYORES DE 55 AÑOS Y LA STC 61/2018. ¿PERVIVE EL REQUISITO DE RENTAS EN UNIDAD FAMILIAR?

Realizo esta entrada, con mi personal reflexión sobre una cuestión relativa a la reciente STC 61/2018, ya que han sido ya diversos "operadores jurídicos" los que me han hecho llegar su reflexión -hoy sin ir más lejos, un antiguo letrado del SPEE, y muy buen jurista y compañero- en relación a la posibilidad que el antiguo art. 215. 3 LGSS 1994. según redacción del RDL 5/2013, esté ahora incorporado en el art. 275.2 del actual texto de la LGSS, aprobado por Real Decreto legisltativo 8/15, que no se vería afectado por la sentencia del TC. Es más, y eso es cierto, la nulidad del precepto es por motivos exclusivamente formales, es decir por la falta de habilitación legal para al procedimiento normativo de urgencia, lo que podría llevar a interpretar que el actual 275.3 LGSS 2015 sigue manteniendo el cómputo de rentas en unidad familiar. Mi interpretación es contraria, a continuación lo desarrollo.

COMENTARIO

Debo mantener que la nulidad de la DF.1ª. Uno RDL 5/2013 que dió redacción al antiguo artículo 215.3 LGSS 1994 comporta, a su vez, la nulidad del actual art. 275.3 LGSS RDL 8/2015. Por los siguientes motivos: 

1. El motivo de nulidad de aquel precepto era la falta de acreditación de una situación de naturaleza excepcional o necesidad urgente que no permitiese la tramitación por el procedimiento legislativo ordinario. 

2. El RDL 5/2013 fue convalidado por Resolución de 11/04/2012, y aquí sí tendría dudas al respecto, pero que despejo en favor de la interpretación favorable a la nulidad de la nueva redacción del art. 215.1.3 LGSS 1994 a través del 275.3 LGSS 2015, ya que dicha “convalidación” se efectúa a través del mecanismo del art. 86.2 CE, sin que en ningún momento se realizase como proyecto de ley. Por tanto, el mecanismo de ratificación del RDL 5/2013 no puede dotar de efectos a aquellos preceptos que el TC ha considerado nulos. 

3. Tampoco creo que la redacción en el nuevo texto refundido de la LGSS RDL 8/2015 del art. 275.3 suponga una nueva norma vigente a partir de aquel momento, toda vez que trae su causa, precisamente, de la norma anulada. Y es que la habilitación al Gobierno para redactar el nuevo texto refundido viene establecida en la Ley 20/2014, en base a lo establecido en el art. 82.2 CE, habiendo optado, no por una “ley de bases” que pudiera ser desarrollada, sino directamente por una ley ordinaria ya que se trata de “refundir varios textos legales en uno solo”. De hecho, la autorización que efectúa aquella Ley 20/2014 señala que la autorización al Gobierno es para integrar “debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran....”. Es más, esa norma legal señala, entre las disposiciones a “refundir”, la LGSS 1994 y el RDL 5/2013 -pero de este último solo hace referencia al Capítulo I y a las DA 1ª y 6ª, dando a entender que el resto de disposiciones ya están integradas en la antigua LGSS, y por tanto, también el redactado del art. 215.3, ahora anulado-. 

En este sentido, creo que es unánime la doctrina que establece la imposibilidad de introducir innovaciones en la elaboración de textos refundidos. Dice al respecto Faustino Cavas: 

“El ya citado art. 82 de la Constitución prevé, en su apartado 1, que las Cortes Generales pueden delegar en el gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, siempre que éstas no estén afectadas por una reserva de ley orgánica; delegación que puede llevarse a cabo mediante una ley de bases, cuando lo que se pretende es la elaboración de un texto articulado, o por una ley ordinaria, si se trata de refundir varios textos legales en uno solo. Y dentro de estas última modalidad —la refundidora— el apartado 5 del mismo precepto constitucional establece dos alternativas por las que puede optar el legislador delegante: la delegación se puede limitar a la mera formulación de un texto único, o bien puede comprender también la facultad de «regularizar, aclarar y armonizar» los textos legales que vayan a ser objeto de la correspondiente refundición. Mientras que la primera opción únicamente habilita al gobierno para agrupar disposiciones legales, la segunda, sin incluir la capacidad innovadora —porque los textos refundidos no pueden innovar nada—, comporta un plus en la habilitación que va más allá de la mera transcripción sistemática de las normas vigentes con el único fin de facilitar el manejo de las mismas, pues se trata de lograr la integración de dichas disposiciones en un texto único, regularizado, aclarado y armónico, lo que a veces requiere dar una redacción que integre requisitos o condiciones que figuran en disposiciones dispersas, pero sin que ello signifique, como ha precisado el Consejo de Estado, que puedan ser acogidas en el texto refundido auténticas innovaciones que supongan un desarrollo de los preceptos que han de refundirse o que deban inspirar la refundición”. 

Y, también los Letrados de las Cortes Generales: 

“Cuando se trata de la elaboración de un texto refundido, en el supuesto de que la ley delegante autorice al gobierno para "regular, aclarar o armonizar" los textos a refundir, no cabe duda de que se trata de lograr un producto con la mayor calidad normativa posible, pero respetando los materiales legislativos que han de ser refundidos. La STC 166/2007, de 4 de julio, ha señalado que esta función "le habilita [al Gobierno] para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático". 

En definitiva, y sujeto a una mejor interpretación, entiendo que el actual art. 275.3 LGSS 2015 trae su causa de la redacción de la D.F.1ª 1. RDL 5/2013 del antiguo 215.3 LGSS 1994, y habiendo sido esta anulada expresamente por la STC 61/18, ni la Resolución de 11/04/2013 de convalidación del RDL 5/2013, ni el nuevo TRLGSS 8/2015, en virtud de la autorización de la Ley 20/2014, permiten entender que se trate de una nueva disposición que reemplace a la anterior, sino que viciada de nulidad la primera (215.3) la segunda (275.3) tan solo es una mera “refundición” de la anterior y por tanto adolece del mismo vicio de nulidad. 

No ha existido una voluntad legislativa de efectuar un nuevo redactado respecto al requisito de rentas en unidad familiar del subsidio de mayores de 55 años -que no ha sido objeto de debate posterior- y sí una mera “reordenación” de la norma de seguridad social. Otra interpretación supondría atribuir una facultad innovadora a la figura de los Decretos legislativos que no existe. 

En fin, espero no equivocarme...

NORMATIVA, DOCTRINA Y SENTENCIA EXAMINADAS

1. STC 61/18. FJ9. Las restantes medidas contenidas en las disposiciones adicional, transitoria y finales del Real Decreto-ley 5/2013 deben ser examinadas separadamente, atendiendo al planteamiento que se ha expuesto en el fundamento jurídico 6. 

a) Comenzaremos por las relativas al subsidio por desempleo para mayores de 55 años y, en relación con ellas, las vinculadas a las políticas activas de empleo para mayores de esa edad (disposiciones adicional octava, transitoria única y final primera.1). 

Respecto de dichas medidas, la exposición de motivos de la norma señala que «[l]a disposición adicional octava establece que los trabajadores mayores de 55 años que hayan agotado la prestación o subsidio por desempleo, o que no tengan derecho a los mismos, tendrán la consideración de colectivo prioritario para la aplicación de políticas activas de empleo a fin de fomentar su permanencia en el mercado de trabajo prolongando su vida laboral», así como, respecto a la disposición final primera, que «[s]e incluye un tercer párrafo al número 3 del apartado primero del artículo 215 en el que se exige, para tener por cumplido el requisito de carencia de rentas a efectos del subsidio, que la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. La finalidad de este precepto es homogeneizar la regulación del subsidio para mayores de 55 años en relación con el resto de prestaciones del sistema y reforzar las políticas activas de empleo destinadas a este colectivo». 

La Sra. Ministra de Empleo y Seguridad Social afirmó en el debate de convalidación que «[e]n cuanto al subsidio de mayores de 55 años su regulación se ha aproximado a la de otras prestaciones, de forma que la renta del núcleo familiar se va a tener en cuenta a la hora de conceder el subsidio… El único cambio en la regulación consiste en limitar dicho subsidio a situaciones de verdadera necesidad. Señorías, es hacerlo más equitativo y más justo, pero nadie –repito, nadie– que verdaderamente necesite este subsidio lo va a dejar de percibir, porque como bien saben, primero, no afectará a los que ya lo perciben, y en el futuro lo recibirán todos aquellos que lo tengan que recibir. Como bien saben, los recursos públicos son limitados, y la redistribución de renta para ser verdaderamente justa tiene que tener en cuenta la situación económica privada del beneficiario. Ahora bien –y lo que es muy importante–, para reforzar la capacidad de reinsertar a estos trabajadores de más edad en el mercado laboral la nueva regulación establece que aquellos trabajadores de más edad que no tuvieran derecho a prestación, y que deseen continuar activos, serán objeto de atención preferente por los servicios públicos de empleo en el marco de la ejecución de las políticas activas de empleo». 

Finalmente, la memoria de impacto normativo alude a la necesidad de ordenar el marco regulador de este subsidio, señalando que con ello se cumplen recomendaciones específicas del Consejo de la Unión Europea para España. 

De lo expuesto se deduce que ni en la exposición de motivos de la norma ni en el debate parlamentario de convalidación ni en la memoria de impacto normativo se indica que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 6). En todo caso, lo que si puede advertirse es la razón por la que el Gobierno entiende que es necesario reformar el subsidio para mayores de 55 años, pero no una explicación de por qué esta reforma sea urgente en los términos exigidos por la doctrina constitucional para entender cumplida la exigencia del presupuesto habilitante derivado del artículo 86.1 CE. 

Por tanto, las disposiciones adicional octava, transitoria única y final primera.1 del Real Decreto-ley 5/2013 vulneran el artículo 86.1 CE y son inconstitucionales y nulas. 

2. RDL 5/2013. Disposición final primera. Modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. 

Se introducen las siguientes modificaciones en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. 

D.F. 1ª. Uno. Se modifica el número 3 del apartado 1 del artículo 215, añadiendo un tercer párrafo, con la siguiente redacción: 

«Además, aunque el solicitante carezca de rentas, en los términos establecidos en este artículo, si tiene cónyuge y/o hijos menores de 26 años, o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.» 

3. Art. 275. 3 LGSS RDL 8/2015 “En el caso del subsidio para trabajadores mayores de cincuenta y cinco años previsto en el artículo 274.4, aunque el solicitante carezca de rentas en los términos establecidos en este artículo, si tiene cónyuge y/o hijos menores de veintiséis años, o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias”. 

4. Resolución de 11 de abril de 2013, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución, el Congreso de los Diputados, en su sesión del día de hoy, acordó convalidar el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 65, de 16 de marzo de 2013..... 

5. Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española. 

…. 

A estos factores hay que añadir otro, derivado de la especial situación que se ha vivido en España en los últimos años, en la que la urgente necesidad de adoptar importantes medidas, especialmente en el ámbito económico, ha obligado a legislar utilizando en numerosas ocasiones la figura del Real Decreto-ley, mediante el que se modificaban leyes existentes en el Derecho positivo español. 

…... 

6. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, contiene un proyecto de revisión, simplificación y una consolidación normativa de los ordenamientos jurídicos de todas las Administraciones Públicas, para lo que deberán efectuarse los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto refundido, de conformidad con las previsiones constitucionales y legales sobre competencia y procedimiento a seguir, según el rango de las normas que queden afectadas. 

Ante la necesidad de abordar cuanto antes este proceso de consolidación legal........ 

Artículo uno. Autorización para la refundición de textos legales. 

Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, sendos textos refundidos en los que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran a continuación, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas: 

c) Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Asimismo, se incluirán en el texto refundido a que se refiere esta letra, debidamente regularizadas, aclaradas y sistematizadas, las disposiciones legales que a continuación se indican: 

….... 

El capítulo I y la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. 

La disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. 

Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 

Disposición adicional segunda. Revisión y simplificación normativa. 

1. La Administración General del Estado acometerá una revisión, simplificación y, en su caso, una consolidación normativa de su ordenamiento jurídico. Para ello, habrá de efectuar los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto refundido, de conformidad con las previsiones constitucionales y legales sobre competencia y procedimiento a seguir, según el rango de las normas que queden afectadas. 

2. A tal fin, la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes elaborará un Plan de Calidad y Simplificación Normativa y se encargará de coordinar el proceso de revisión y simplificación normativa respecto del resto de Departamentos ministeriales. 

3. Las Secretarías Generales Técnicas de los diferentes Departamentos ministeriales llevarán a cabo el proceso de revisión y simplificación en sus ámbitos competenciales de actuación, pudiendo coordinar su actividad con los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que, en ejercicio de las competencias que le son propias y en aplicación del principio de cooperación administrativa, lleven a cabo un proceso de revisión de sus respectivos ordenamientos jurídicos. 

7. Ley General de la Seguridad Social. Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre 

Disposición derogatoria única.- Derogación normativa. 

Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y en particular, las siguientes: 

............

26. El capítulo I y la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. 

8. DICTAMEN 14 2015 

SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO 23 DE SEPTIEMBRE DE 2015 DICTAMEN 14/ 2015 3 

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA 

Sobre el Proyecto de Real Decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social...... 

De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social un texto refundido que integrara, debidamente “.... regularizadas, aclaradas y armonizadas, tanto el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio.....” 

9. Foro, Nueva época, vol. 19, núm. 1 (2016): 379-393 ISSN:1698-5583 http://dx.doi.org/10.5209/FORO.53398 EL NUEVO TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL… O LA HISTORIA INTERMINABLE Faustino Cavas Martínez 

10. WEB DEL CONGRESO. LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA: CONTENIDO, ALCANCE Y OBJETIVOS DE LA REFUNDICIÓN El ya citado art. 82 de la Constitución prevé, en su apartado 1, que las Cortes Generales pueden delegar en el gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, siempre que éstas no estén afectadas por una reserva de ley orgánica; delegación que puede llevarse a cabo mediante una ley de bases, cuando lo que se pretende es la elaboración de un texto articulado, o por una ley ordinaria, si se trata de refundir varios textos legales en uno solo. Y dentro de estas última modalidad —la refundidora— el apartado 5 del mismo precepto constitucional establece dos alternativas por las que puede optar el legislador delegante: la delegación se puede limitar a la mera formulación de un texto único, o bien puede comprender también la facultad de «regularizar, aclarar y armonizar» los textos legales que vayan a ser objeto de la correspondiente refundición. Mientras que la primera opción únicamente habilita al gobierno para agrupar disposiciones legales, la segunda, sin incluir la capacidad innovadora —porque los textos refundidos no pueden innovar nada—, comporta un plus en la habilitación que va más allá de la mera transcripción sistemática de las normas vigentes con el único fin de facilitar el manejo de las mismas, pues se trata de lograr la integración de dichas disposiciones en un texto único, regularizado, aclarado y armónico, lo que a veces requiere dar una redacción que integre requisitos o condiciones que figuran en disposiciones dispersas, pero sin que ello signifique, como ha precisado el Consejo de Estado, que puedan ser acogidas en el texto refundido auténticas innovaciones que supongan un desarrollo de los preceptos que han de refundirse o que deban inspirar la refundición. 

De las dos alternativas posibles respecto de la delegación refundidora, la Ley 20/2014 ha optado por una delegación amplia, de modo que el mandato al Gobierno no se limita a la formulación de un texto único (opción que habría sido perfectamente inútil considerando la multiplicidad y falta de homogeneidad de los instrumentos legales a refundir), sino que, además, se le atribuye la facultad (y la obligación) de regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones que han de constituir el objeto de la refundición, a fin de conseguir un texto normativo que sea entendible, sistemático y coherente, considerando que la labor refundidora no es una tarea puramente mecánica, sino que precisa a veces de ajustes para corregir errores o rectificar términos, pudiendo llegar incluso a reflejar normas adicionales y complementarias a las que son objeto de refundición, siempre que sean necesarias para colmar lagunas, precisar su sentido o dotar al nuevo texto de coherencia y sistemática (STC 13/1992, de 6 febrero, FJ 16.º). 

Art. 82 CE

2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 

5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 

-Cuando se trata de la elaboración de un texto refundido, en el supuesto de que la ley delegante autorice al gobierno para "regular, aclarar o armonizar" los textos a refundir, no cabe duda de que se trata de lograr un producto con la mayor calidad normativa posible, pero respetando los materiales legislativos que han de ser refundidos. La STC 166/2007, de 4 de julio, ha señalado que esta función "le habilita [al Gobierno] para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático". 

Sinopsis realizada por: Francisco Martínez Vázquez, Letrado de las Cortes Generales. Marzo 2006. 

Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011. 

Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales.