¿VULNERA LA REFORMA DE LOS SUBSIDIOS DE DESEMPLEO DEL RDLEY 2/2024 TANTO LA LEY ORGÁNICA 1/1979 COMO EL ART. 25 CE? A PROPÓSITO DE LA DEROGACIÓN DEL SUBSIDIO DE EXCARCELACIÓN

 Voy por partes y en orden cronológico inverso, ya que lo que expongo es como mínimo "enrevesado". Con la advertencia previa que este comentario: a) solo va dirigido a la protección por el subsidio de los liberados de prisión, no a la prestación contributiva y 2) no se pone en cuestión que solo procede para cumplimiento de condena o situaciones de libertad condicional.

1. La derogación del subsidio de excarcelación. El tránsito al Ingreso Mínimo Vital.

El Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes para la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo vino a simplificar, que seguramente era necesario, el antiguo sistema de subsidios de desempleo (AQUÍ, una breve pincelada) y, a los efectos que aquí nos interesan, suprimió algunos anteriormente existentes, entre los que se encontraban el "subsidio de excarcelación". En concreto, lo justifica la EM ya que "las situaciones protegidas que no guardan relación directa con la pérdida de un empleo anterior, así como las medidas de protección de las personas que agoten los derechos previstos en el titulo III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social deben ser reconducidas hacia otros mecanismos de protección social, con el fin de simplificar el sistema de protección por desempleo". De hecho, señala que "... y, habida cuenta que se eliminan las particularidades de acceso al subsidio por desempleo hasta el momento previstas para el colectivo de personas liberadas de prisión, se introducen las modificaciones necesarias en el régimen jurídico de la prestación de ingreso mínimo vital que atienden a las particularidades de este colectivo".

Así las cosas, los liberados de prisión, desde la entrada en vigor de la reforma, han de acudir a la complicada vía del Ingreso Mínimo Vital, que con respecto a ese colectivo concreto, señala la  Ley 19/2021, de 20 de diciembre:

- Solo excepcionalmente se puede acudir a esta prestación no contributiva, cuando se es menor de 23 años, provengan de un centro penitenciario por haber sido liberados de prisión, siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses (art. 4.1.b, que a su vez podrán ser titulares (art. 5.1.2 párrafo segundo).

- Y, en principio, no se exigen los requisitos del art. 10, es decir, primero, tener residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud y, segundo, encontrarse en situación de vulnerabilidad económica por carecer de rentas, ingresos o patrimonio suficientes, personas que provengan de centros penitenciarios por haber sido liberados de prisión siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses.

Nada más se establece al efecto, más allá de su posible consideración respecto a familias monoparentales en el artículo 13.2 c).

2. El "antiguo" subsidio de excarcelación. 

El artículo 274.2 TRLGSS/2015, en la redacción anterior la reforma del RDLey 2/2024, establecía " Asimismo serán beneficiarios del subsidio los liberados de prisión que reúnan los requisitos establecidos en el primer párrafo del apartado anterior y no tengan derecho a la prestación por desempleo, siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses". Y los requisitos eran "... desempleados que, figurando inscritos como demandantes de empleo durante el plazo de un mes, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales, carezcan de rentas". Por tanto, no podían disponer de ingresos superiores al 75% del SMI, lo que les otorgaba un prestación mensual del 80% del IPREM (480 € mensuales) por un periodo de hasta 18 meses. Decir además, que se extendía la protección a otros dos colectivos, a saber, 1) menores liberados de un centro de internamiento en el que hubieran sido ingresados como consecuencia de la comisión de hechos tipificados como delito, siempre que, además de haber permanecido privados de libertad por el tiempo antes indicado, en el momento de la liberación sean mayores de dieciséis años y 2) las personas que hubiesen concluido un tratamiento de deshabituación de su drogodependencia, siempre que el mismo hubiera durado un período superior a seis meses y hayan visto remitida su pena privativa de libertad en aplicación de lo previsto en el artículo 87 del Código Penal. Y añadir que en ciertos delitos muy graves se debía acreditar, mediante el certificado de la Administración Penitenciaria, aquel periodo de 6 meses, y que se había satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito, considerando a tales efectos la conducta efectivamente observada en orden a reparar el daño e indemnizar los perjuicios materiales y morales, y que han formulado una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito.

Diversas cuestiones a tener en cuenta:

- El actual artículo 264.1 c) TRLGSS/2015 contempla, y eso no ha sido objeto de reforma, de forma expresa, en su acción protectora al colectivo de excarcelados: "También se extenderá la protección por desempleo, en las condiciones previstas en este Título, a los liberados de prisión", pero sujeto a cotización previa por desempleo.

- El anterior TRLGSS/1994 extendía su acción protectora a los liberados de prisión (art. 205.3) y en concreto, con respecto al subsidio de desempleo, el art. 215.1.d) reconocía el mismo a quienes habían sido liberados de prisión y no tenían derecho a la prestación por desempleo, siempre que la privación de libertad fuese por tiempo superior a seis meses.

- El Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, aún en vigor, por cierto, sigue regulando en su artículo art. 12, en sede de "Derecho a la prestación y subsidio por desempleo de los liberados de prisión". Y a los efectos que aquí nos interesa, el apartado 4 establece, de hecho insisto en que sigue estableciendo, que "Los trabajadores liberados de prisión por libertad condicional o cumplimiento de condena superior a seis meses que no tengan derecho a la prestación por desempleo de nivel contributivo, podrán solicitar el subsidio de desempleo a que se refiere la letra d) del número 1 del artículo 13 de la Ley 31/1984".

- Y la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por Desempleo, por la que se modifica el título II de la Ley 51/1980, de 8 de octubre, esta sí, ya derogada, otorgaba, por primera vez, protección por desempleo, decía su EM, a "...los penados que hubieren sido liberados en cumplimiento de lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre". Y así, en su art- 13.1.d) otorgaba el subsidio de desempleo por "Haber sido liberado por cumplimiento de condena o remisión de la pena y no tener derecho a la prestación por desempleo".

3. La Ley Orgánica General Penitenciaria. El desarrollo del artículo 25 CE.

Por conocido, no es preciso que reproduzca el contenido íntegro del art. 25.2 CE que consagra el principio de reinserción social de las penas privativas de libertad, y en todo caso, los condenados tendrán derecho a un trabajo remunerado -según la disponibilidad de la Administración Penitenciaria, como matizó el TC- y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social. Y claro, el art. 41 CE señaló que "Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo".

Aquel mandato, el derecho a los "beneficios de Seguridad Social" en su vertiente de desempleo, se plasmó en nuestra primera Ley Orgánica, la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, en su artículo 35, que reproduzco literalmente:

"Los liberados que se hayan inscrito en la oficina de empleo dentro de los quince días siguientes a su excarcelación y no hayan recibido una oferta de trabajo adecuada tendrán derecho a la prestación por desempleo en las condiciones que reglamentariamente se establezcan".

Ni el antiguo Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, ni el actual Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, contemplan precepto alguno específico en referencia al subsidio de desempleo para los liberados de prisión -o yo no lo he sabido ver-.

4. ¿Podía el RDLey 2/2024 derogar lo dispuesto en el TRLGSS/2015 -y anteriores- como mandato constitucional?

Pues yo creo firmemente que no. Y es que algo muy similar ya fue abordado en la STC 61/18, de 7 de junio (acceso a la sentencia), que anuló los preceptos del RDLey 5/2013 que modificaron el subsidio para mayores de (entonces) de 55 años. Así, en Fundamento Jurídico Noveno se analiza la cuestión que ahora nos atañe:

"De lo expuesto se deduce que ni en la exposición de motivos de la norma ni en el debate parlamentario de convalidación ni en la memoria de impacto normativo se indica que tales modificaciones traten de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituyan una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario, sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 6). En todo caso, lo que si puede advertirse es la razón por la que el Gobierno entiende que es necesario reformar el subsidio para mayores de 55 años, pero no una explicación de por qué esta reforma sea urgente en los términos exigidos por la doctrina constitucional para entender cumplida la exigencia del presupuesto habilitante derivado del artículo 86.1 CE.

Por tanto, las disposiciones adicional octava, transitoria única y final primera.1 del Real Decreto-ley 5/2013 vulneran el artículo 86.1 CE y son inconstitucionales y nulas".

Creo que hay que matizar que la decisión del Constitucional se fundamentó en la vulneración del artículo 86 CE, y por eso estimó en aquel entonces el recurso de inconstitucionalidad -o sea, por no justificar la situación de urgente y extraordinaria necesidad-, pero no es meno cierto que desestimó, en referencia a la alegada también por los recurrentes, la vulneración del art. 41 CE, ya que se trataba, por su ubicación sistemática en la Carta Magna, de un principio programático que no impedía su regulación a través de la modalidad de "urgencia". También vale la pena reseñar que un interesante voto particular afirmó que debió anularse todo el contenido del RDLey 5/2013.

Entonces, me pregunto, ¿si el RDLey 2/2024 suprime el subsidio de excarcelación, contradice la prohibición del art. 86 CE -no se acredita urgencia ni necesidad en cuanto a la derogación del mismo-?. Y, además, el legislador de urgencia ¿no tiene vedada por la ubicación del artículo 25 -este sí, DD.FF, la afectación del mismo? Y más aún si lo ponemos en relación al artículo 41 CE y lo dispuesto en el artículo 35 LO 1/1979, ¿no es una reforma que en el punto concreto que examinamos está viciada claramente de inconstitucionalidad?

5. Un ejemplo práctico. No es mejor el IMV que el derogado subsidio de desempleo.

Vamos a suponer que un hombre -la mayoría de la población reclusa es masculina- es liberado de prisión tras más de 6 meses cumpliendo condena privativa de libertad, y vamos a imaginar que está casado, y que los ingresos mensuales de su mujer son de unos modestos 1.500 euros mensuales en 12 pagas, con inclusión de prorrata de pagas extras, o sea, 18.000 euros al año.

- Sí percibiría el subsidio de desempleo, en cuantía de 480 €/mes, durante 18 meses, ya que la unidad familiar no supera el 75% SMI (16.576*75%= 12.432 euros).

- ¿Y el IMV? En 2025 se establece que la renta garantizada es de 856,46 euros mensuales para una unidad de convivencia formada por dos adultos. Pero claro, hay que descontar los ingresos mensuales, 1.500 euros, recordemos. Por tanto, no tiene derecho a la prestación.

Es más, tampoco tendría protección en los siguientes supuestos, por ser los ingresos superiores a la renta garantizada:

• 1.054,10 euros para una unidad de convivencia formada por un adulto y dos menores, dos adultos y un menor o tres adultos.
• 1.251,75 euros para una unidad de convivencia formada por un adulto y tres menores, dos adultos y dos menores o tres adultos y un menor o por cuatro adultos.
• 1.449,39 euros para una unidad de convivencia formada por un adulto y cuatro o más menores, dos adultos y tres o más menores o tres adultos y dos o más menores, o por cuatro adultos y un menor.

6. En breve conclusión.

El IMV ni protege a las personas liberadas de prisión ni cumple con el mandato constitucional, espero que alguien, en alguna parte, tome nota y efectúe la "reversión" de esta situación. Y eso es independiente de si la derogación es técnicamente correcta o no. Hoy, quien cumplió la pena privativa de libertad también ha de acreditar pobreza severa para acceder a una prestación. ¿O volver a delinquir? Esto no es reinserción social. De ninguna de las maneras. 

Ahora bien, ¿qué podemos hacer? Interpelar al Defensor del Pueblo; o que un liberado de prisión pida el subsidio y una vez denegado reclame judicialmente para que en sede judicial se eleve una cuestión de inconstitucionalidad... o que nuestro legislador abra los ojos ante está cuestión, que ha pasado injustamente desapercibida.