COMO Y CUANDO SE APLICA LA DOCTRINA CAKAREVIC. A PROPÓSITO DE LA STS 274/2026

Esta sentencia del Tribunal Supremo de España analiza un recurso de casación para la unificación de doctrina sobre el reintegro de prestaciones de invalidez no contributiva —ahora, recordemos que "incapacidad"— percibidas indebidamente. La controversia surge cuando la Junta de Extremadura exige a la persona beneficiaria la devolución total de las cantidades cobradas tras un cambio en su unidad familiar. En concreto, el hijo marchó del domicilio familiar, lo que provocó que el nivel de rendimientos computables bajase de forma importante.

Esta es una cuestión que el legislador debería abordar urgentemente y que, por cierto, está en la agenda del Parlament de Catalunya tras una propuesta de ERC (ver noticia aquí) para que los ingresos que computen en pensiones no contributivas sean solo los del beneficiario y no de la Unidad de Convivencia.

Pues bien, el Supremo desestima el recurso autonómico al considerar que no existe contradicción con la sentencia referencial, especialmente porque la actitud de la administración no fue idéntica; además, aquella se basa en doctrina acogida por la Sala Social en el año 2008, doctrina ya abandonada precisamente por la STEDH Cakarevic, por lo que no concurre tampoco interés casacional. De este modo, se confirma la sentencia previa que limitaba la obligación de reembolso de la beneficiaria basándose en el principio de buena gobernanza.

Dicho todo lo anterior, si bien no es una sentencia que dicte doctrina expresa, creo que sí tiene un gran interés porque el tribunal no aplica —de forma expresa— pero sí explica en qué consiste la doctrina Cakarevic del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la cual, en síntesis telegráfica, establece que la administración debe asumir parte de la responsabilidad si su propia falta de diligencia prolongó el error, existió buena fe por parte del beneficiario y este se encuentra en situación de vulnerabilidad económica y social.

Así, el Magistrado Sempere Navarro explica la historia jurídica y los trazos fundamentales de la Doctrina Cakarevic. Hemos de dirigirnos al Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia, que es donde el Magistrado realiza una exposición detallada sobre la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) del 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic contra Croacia). A saber:

1. El relato de hechos

El Magistrado relata los hechos que dieron lugar al caso ante el TEDH:

• El error administrativo: La demandante, una ciudadana croata desempleada, tenía reconocido un subsidio. La ley croata limitaba la duración a 12 meses, pero la administración, por error, continuó pagándole durante casi tres años (de 1998 a 2001).
• La reacción estatal: Al darse cuenta del error, las autoridades revocaron el derecho con efectos retroactivos (ex tunc) y exigieron la devolución de todo lo cobrado indebidamente más intereses, basándose en el enriquecimiento injusto.
• La intervención del TEDH: El Tribunal Europeo concluyó que esta exigencia violaba el derecho de propiedad (Artículo 1 del Protocolo 1 del Convenio Europeo), al no respetar el "justo equilibrio" entre el interés general y los derechos individuales.

2. Doctrina del TEDH

Según explica Sempere Navarro, la doctrina Cakarevic establece que, bajo ciertas circunstancias, el beneficiario tiene una expectativa legítima de conservar lo percibido, protegida por el derecho de propiedad. Los criterios fundamentales para aplicar esta protección son:

• Ausencia de culpa del ciudadano: El beneficiario no debe haber contribuido al error (no hubo ocultación de datos ni fraude). En el caso Cakarevic, el error fue exclusivamente de la administración.
• Buena fe y confianza legítima: El ciudadano percibió las prestaciones convencido de que tenía derecho a ellas. El silencio de la administración y la continuidad de los pagos reforzaron esta creencia.
• Principio de buena gobernanza: Las autoridades deben actuar con prontitud y coherencia. La inacción prolongada de la administración (tardar años en detectar su propio error) no debe remediarse a costa del ciudadano.
• Naturaleza vital de la prestación: Se toma en cuenta si los fondos están destinados a la subsistencia básica y si el reintegro impondría una carga individual excesiva o desproporcionada, afectando la salud o economía de personas vulnerables.

3. Impacto en nuestro sistema interno

El Magistrado destaca que esta doctrina obliga a reexaminar la normativa española de Seguridad Social. En varias ocasiones advertí en mi blog del necesario cambio al respecto y la vuelta a la “vieja doctrina”, más protectora del beneficiario de Seguridad Social: https://miguelonarenas.blogspot.com/2023/10/al-respecto-de-la-stedh-26042018.html

Tradicionalmente, se exigía el reintegro automático para evitar el enriquecimiento injusto. Sin embargo, tras Cakarevic, el Tribunal Supremo establece que:

• Si el error es únicamente imputable a la administración.
• Si el ciudadano actuó de buena fe.
• Y si la devolución impone una carga desproporcionada (especialmente en prestaciones de subsistencia).

Entonces, la administración debe asumir las consecuencias de su propio error, impidiendo que se reclame la devolución total al beneficiario.

¿Cuándo ha aplicado el Tribunal Supremo la Doctrina Cakarevic?

Nos recuerda el Tribunal Supremo que ya ha aplicado la doctrina Cakarevic para modificar su jurisprudencia tradicional. El Alto Tribunal ha aplicado esta doctrina principalmente en dos tipos de situaciones recientes:

1. Subsidios por desempleo para mayores de 52 o 55 años

El Tribunal Supremo ha fallado a favor de los ciudadanos cuando el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) reclamaba el reintegro de estas prestaciones. Se aplicó la doctrina porque los errores eran únicamente imputables a las autoridades, los beneficiarios actuaron de buena fe y la devolución impondría una carga desproporcionada al tratarse de fondos para necesidades básicas.

Sentencias destacadas: STS 1136/2025 (26 de noviembre), STS 180/2025 (11 de marzo) y STS 1186/2024 (15 de octubre).

2. Prestaciones por desempleo vinculadas a ERTEs

Se ha aplicado en una serie de sentencias referidas a prestaciones reconocidas tras expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), que luego quedaron sin efecto porque la reducción de jornada era superior al 70%. En estos casos, el Tribunal determinó que la administración debía asumir las consecuencias de su propio error.

Sentencias destacadas: SSTS 530/2024 (4 de abril), 631/2024 (29 de abril), 812/2024 (30 de mayo) y 477/2025 (27 de mayo).

En resumen, el Tribunal Supremo aplica esta doctrina cuando exigir la devolución total al ciudadano rompería el "justo equilibrio" debido a un error exclusivo de la administración y la naturaleza vital de la prestación. Ya comenté la importancia de la nueva doctrina del TS en este enlace: https://miguelonarenas.blogspot.com/2024/11/cakarevic-ha-llegado-para-quedarse-sts.html

A modo de conclusión

Era para mí evidente que la doctrina Cakarevic tenía una dimensión muy superior a las prestaciones y subsidios de desempleo, y se proyecta en prestaciones no contributivas, pero también ha de hacerlo en el Ingreso Mínimo Vital y rentas autonómicas garantizadas, ya positivizada en alguna norma de la Generalitat de Catalunya: https://miguelonarenas.blogspot.com/2025/01/renda-garantida-de-ciutadania.html

Es una doctrina respetuosa con la gente más humilde y que corrige una doctrina anterior, en la que se aplicaba el reintegro de hasta cuatro años en prestaciones indebidas sin ninguna corrección que mitigase la actuación de la administración, y que podía llegar a causar graves situaciones de necesidad económica e incluso impedir el acceso a prestaciones futuras a personas en situación de verdadera necesidad.

Pero, una advertencia: no todos los reintegros de prestaciones comportan la aplicación de la doctrina del TEDH, solo las que se ajusten a lo expuesto en esta sentencia. De esta forma, la STS, a 07 de mayo de 2025 - ROJ: STS 2039/2025 (consultar aquí) en un procedimiento de reintegro de prestaciones en que en sede judicial se declaró como lesiones permanentes no incapacitantes una incapacidad permanente en grado de parcial reconocida y percibida en sede administrativa, advierte, y por tanto confirma la obligación de devolución:

“Llegados a este extremo, debemos significar que en un supuesto de esta naturaleza no concurren los presupuestos fácticos y jurídicos que pudieren eximir al beneficiario del reintegro de la prestación en aplicación de la STEDH de 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic), en los términos en los que ya ha sido aceptado para otras situaciones por la doctrina de esta sala que recuerda la STS 180/2025, de 11 de marzo (rcud.1296/2022), y las que en ella se citan”.

En fin, buen estudio.

Ficha de la Sentencia Analizada

STS, a 28 de enero de 2026 - ROJ: STS 274/2026

URL: https://www.poderjudicial.es/search/TS/openDocument/75d9f0b51264e719a0a8778d75e36f0d/20260212

ECLI: ES:TS:2026:274
Sala: de lo Social
Nº de Resolución: 92/2026
Municipio: Madrid
Ponente: ANTONIO VICENTE SEMPERE NAVARRO
Nº Recurso: 3239/2024

RESUMEN: PNC reclamada por la Junta de Extremadura. Aplicación de la doctrina Kacarevic (sic). Ausencia de contradicción. Imposición de costas a la Comunidad Autónoma.

ORDEN TES/293/2025 EN RELACIÓN CON LAS DEUDAS DE IMPORTE MÍNIMO RECAUDABLES EN MATERIA DE DESEMPLEO

El Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 74, de 27 de marzo de 2025, ha publicado la Orden TES/293/2025, de 20 de marzo, que desarrolla el artículo 33 del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, que fue modificado por el Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, en relación con las deudas de importe mínimo recaudable en materia de prestaciones por desempleo. Esta nueva disposición, dictada por el Ministerio de Trabajo y Economía Social, tiene como objetivo principal evitar el inicio de procedimientos de reintegro cuando el importe de la deuda derivada de prestaciones o subsidios por desempleo indebidamente percibidos sea inferior a una cantidad determinada.

Así, como ya he señalado, esta orden se enmarca en la modificación introducida por la disposición final séptima. uno del Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, que añadió el apartado 3.bis al artículo 33 del Real Decreto 625/1985. Dicha modificación ya anticipaba la intención de optimizar la gestión administrativa bajo los principios de economía y eficacia, evitando los costes desproporcionados que podrían generar la reclamación de deudas de escasa cuantía.

A destacar:

• Umbral mínimo de deuda: El artículo 2 de la orden establece la cuantía que se considera insuficiente para cubrir los costes de exacción y recaudación en el 3% del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) mensual vigente en el momento de la liquidación, lo que en 2025 (aquí lo explico) supone 18 €.  No obstante, se establece una excepción para los casos de responsabilidad por sucesión «mortis causa», donde el límite se eleva al 20 % del IPREM mensual, actualmente 120 €, a efectos de iniciar el expediente de derivación de responsabilidad por fallecimiento.

• Procedimiento de reintegro: El artículo 3 explicita que podrá no iniciarse el procedimiento de reintegro de prestaciones por desempleo indebidamente percibidas cuando el importe a ingresar no alcance la cuantía fijada en el artículo 2. 

• Acumulación de deudas: Ahora bien el artículo 4 prevé la posibilidad de que la entidad gestora (SEPE) acuerde la acumulación de deudas que no excedan del importe del IPREM mensual fijado en el artículo 2, con el fin de superar dicho importe o acumularlas con otras de mayor cuantía. Esta acumulación está condicionada a que no se haya iniciado el procedimiento de reclamación y que todas las deudas correspondan al mismo deudor. También se contempla la acumulación respecto de deudas cuya declaración, notificación y exigencia se considere conveniente o cuyo pago sea solicitado por los obligados.

• Finalización del procedimiento: El artículo 5 regula la posibilidad de poner fin al procedimiento recaudatorio en periodo voluntario sin exigir el pago de la cantidad pendiente, incluso después de dictada la resolución definitiva de percepción indebida y tras la aplicación de pagos parciales u otras causas que reduzcan la deuda, si la cuantía resultante no excede del importe del IPREM mensual fijado en el artículo 2. En estos casos, los créditos correspondientes podrán ser anulados y dados de baja en contabilidad por la entidad gestora. Esta finalización se formalizará mediante una data no rehabilitable de la deuda.

• Entrada en vigor: El día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», es decir, el 28 de marzo de 2025.

En fin, es correcto que cuantías tan ínfimas, si es que se producen, que yo personalmente no las he visto nunca, sean "condonadas" ya que es más caro el procedimiento de reclamación que la deuda...

CAKAREVIC HA LLEGADO PARA QUEDARSE. STS 15/10/2024 APLICA DOCTRINA TEDH Y EXONERA AL BENEFICIARIO DEL REINTEGRO DE PRESTACIONES.

Así es, aunque en la STS le denomina  "Èakareviæ", pero como mi "croata" no es muy bueno, no sé cual es la forma adecuada de denominar el caso. La cuestión es que esta es la "nueva" sentencia:

ROJ: STS 5081/2024 - ECLI:ES:TS:2024:5081

• Tipo órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Social
• Municipio: Madrid
• Ponente: JUAN MOLINS GARCIA-ATANCE
• Nº Recurso: 806/2022
• Fecha: 15/10/2024
• Tipo Resolución: Sentencia

Resumen: Revocación del derecho a la percepción del subsidio por desempleo que se había reconocido indebidamente por error del SEPE: el beneficiario no reunía el periodo mínimo de cotización exigido. No procede el reintegro de las prestaciones.

 Comentario: Cakarevic ha llegado para quedarse. Lo aplica nuevamente el TS -ya lo ha hecho expresamente en prestación de desempleo-COVID- y aquí, en un procedimiento de reintegro de prestaciones -subsidio de desempleo para mayores de 52 años- no se discute la revocación del derecho, que se concedió incorrectamente por no cumplir con el periodo de cotización necesario- pero que nace de un error del SEPE no provocado por el beneficiario. Así, hay que tener en cuenta:

•  Que aplica la doctrina de la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018, proceso 48921/2013 (caso Èakareviæ contra Croacia) interpretó el art. 1 del Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Ese precepto reconoce el derecho de toda persona física o moral al "respeto de sus bienes".

•  Que el TS ya ha resuelto aplicando aquella doctrina en las  sentencias del TS 530/2024, de 4 de abril (rcud 1156/2023); 631/2024, de 29 abril (rcud 1158/2023) y 812/2024, de 30 mayo (rcud 1093/2023).

 Y, trayendo a colación la doctrina de aquellas sentencias, estima aquí el rcud, y por tanto exime al beneficiario de efectuar el reintegro de prestaciones, ya que -literal- :

 “a) El beneficiario no hizo ninguna alegación falsa o inexacta que indujera a error al SEPE. Cuando cumplió la edad exigida (55 años), al no tener trabajo ni ingresos suficientes, solicitó el subsidio por desempleo informando al organismo autónomo de cuáles eran sus rentas.

 b) El mentado subsidio por desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia del beneficiario, quien se encontraba sin trabajo y en una situación difícil, habida cuenta de sus escasos ingresos y su edad.

 c) La cantidad percibida en concepto de subsidio por desempleo es muy modesta (entre 4.618,22 y 5.163,24 euros anuales), por lo que debemos inferir que ha sido consumida por el beneficiario para afrontar sus gastos básicos de subsistencia.

 d) El reconocimiento indebido del subsidio por desempleo es imputable únicamente al SEPE. Pese a ello, se requirió al beneficiario para que devolviese íntegramente lo percibido. El SEPE evitó cualquier consecuencia de su propio error, lo que causa un grave perjuicio al beneficiario.

 Por consiguiente, el SEPE ha hecho recaer toda la carga de su error sobre el beneficiario. El TEDH sostiene que los errores atribuibles exclusivamente a las autoridades estatales no deben remediarse, en principio, a expensas de la persona afectada, especialmente cuando no está en juego ningún otro interés privado en conflicto”.

 En fin, insisto, ya lo he dicho en otras entradas, que es de aplicación a cualquier otra prestación en que concurran las mismas circunstancias, y sin ninguna duda, en materia de IMV y, en Catalunya, RGC.

AL RESPECTO DE LA STEDH 26/04/2018 (CAKAREVIC V. CROACIA), LA DOCTRINA DEL T.S. Y EL REINTEGRO DE PRESTACIONES INDEBIDAS. ¿RETORNO A LA "VIEJA" DOCTRINA?

Actualización 09/05/2024. Con posterioridad a la redacción y publicación de esta entrada, se ha producido lo que de alguna forma ya parecía anunciar nuestro TS, la aplicación de la doctrina del TEDH respecto a Cakarevic. Es esta STS, que exime a la persona beneficiaria de prestaciones indebidamente recibidas al reintegro. Aunque sea una prestación de desempleo ERTE-COVID, entiendo que cabe trasladar la doctrina, ahora ya asumida por el Alto Tribunal, a otras situaciones en que el beneficiario haya actuado de buena fe, y más aún si existe vulnerabilidad económica.

STS, a 04 de abril de 2024 - ROJ: STS 2072/2024

• • ECLI:ES:TS:2024:2072 
   Sala de lo Social Nº de Resolución: 530/2024 Municipio: Madrid Ponente:IGNACIO GARCIA-PERROTE ESCARTIN 

 

• Nº Recurso: 1156/2023

RESUMEN: Derecho a la prestación de desempleo de trabajador incluido en un ERTE Covid en el que se acordó una reducción de jornada superior al 70 por ciento.

Y, a través de LinkedIn he tenido conocimiento de otra STS de fecha 29/04/2024, de nuestro compañero de la Secció de Dret Laboral del ICAB, Ramón Salvat, Socio del Departamento Laboral en Auris Advocats, en la que ha sido parte en el recurso de casación en unificación de doctrina, en aplicación de la misma doctrina del TEDH.

-------------------

 Pues hace ya unos años que uno va peleándose en esto de las prestaciones de Seguridad Social... y algunos nos acordamos de la "vieja doctrina" del TS, en materia de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, que aunque no impedía el ejercicio de autotutela de la administración, al menos limitaba el efecto a los tres meses anteriores a la fecha en que se incoaba el expediente de reintegro o presentaba la demanda la entidad gestora en solicitud de revocación del derecho previamente reconocido.

Así, se establecía por parte de Aurelio Desdentado Bonete en la STS, a 24 de septiembre de 1996 - ROJ: STS 4996/1996, "En algunos supuestos y, sobre todo, en los casos derivados de situaciones sobrevenidas, será exigible normalmente una acción positiva del beneficiario, que deberá informar a la entidad gestora de las nuevas circunstancias, aunque quedarán a salvo aquellos casos que la complejidad de la regulación haga inadecuado y extremadamente penoso trasladar esta exigencia al beneficiario", lo que permitía aplicar la excepción de retroactividad máxima trimestral, insisto, basada en la buena fe del beneficiario.

Pero, cambió la normativa, y la jurisprudencia del TS con ella. La STS, a 07 de noviembre de 2005 - ROJ: STS 7342/2005, ponente Víctor Eladio Fuentes, con respecto al art. 45.2 LGSS 1994, dijo ".. que las cantidades percibidas indebidamente con anterioridad a 1 de enero de 1998 se rigen con respecto al alcance temporal de la obligación de devolverlas por la legislación precedente y, por tanto, por la doctrina de la Sala expuesta en la sentencia de 24 de septiembre de 1996 , que distingue entre el plazo general de cinco años y el especial de tres meses para los supuestos en los que concurra la buena fe del beneficiario y la demora de la gestora en la regularización". Pero claro, las prestaciones indebidas generadas posteriormente, ya no tienen la limitación retroactiva trimestral, sino que se extiende a todo el periodo de 5 años anteriores, luego reducido a 4 años.

Publicada ya la nueva LGSS 2015 se mantiene, ahora en el art. 55, la obligación de reintegro de los 4 años anteriores, y también sin mención alguna de limitación de efectos por la concurrencia de buena fe o, por como indicaba Desdentado Bonete, la "complejidad de la regulación".

Una reflexión llegados a este punto...Entonces, ahora el TS ya no limita la reclamación de las entidades gestoras a los tres meses anteriores, aunque haya buena fe y/o aunque sea muy compleja la normativa. ¿O está cambiando sutilmente la jurisprudencia? Algunos ejemplos:

1. En la STS, a 10 de febrero de 2023 - ROJ: STS 429/2023, Blasco Pellicer, en un supuesto de reintegro de prestaciones indebidas instado por el INSS, en que el beneficiario perceptor de la prestación de jubilación parcial que sigue percibiendo después de la extinción del contrato a tiempo parcial, tras lo cual no solicita la jubilación ordinaria, considera que no se trata de una prestación "percibida indebidamente", si no "incorrectamente percibida", no aprecia actuación fraudulenta del pensionista, y le exonera de efectuar devolución alguna.

2. Entre otras, en la STS, a 27 de septiembre de 2023 - ROJ: STS 3930/2023, en este caso Concepción Ureste, no permite al SEPE que revoque una prestación de subsidio indebidamente reconocida, ya que el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de revisión del art. 146.3 de la LRJS (anterior 145 LPL), no se inicia cuando el SEPE tiene conocimiento de que ha concedido indebidamente un derecho, sino cuando pudo ejercitar dicha acción.

3. En STS, a 05 de octubre de 2023 - ROJ: STS 4036/2023 y STS, a 27 de junio de 2023 - ROJ: STS 2997/2023, ponentes García Paredes y García-Perrote, respectivamente, aunque se trata de sentencias en que no se entra en el fondo de la cuestión planteada al estimar falta de contradicción, suponen la ratificación de las sentencias dictadas en suplicación, en la primera de ellas aplicando la "vieja doctrina" de la retroactividad trimestral y en el segundo desestimando la revocación de un subsidio de desempleo por parte del SEPE, pero en ambas, y eso es lo interesante, se hace referencia a la STEDH 26/04/2018. ¿Y qué dicen? Atentos:

"Como hemos anticipado, el distinto conocimiento y comportamiento de los afectados en las sentencias comparadas hace que entre ellas no exista la identidad que exige el artículo 219.1 LRJS. Y, según hemos asimismo avanzado, la conducta de los afectados es un dato muy relevante en el análisis que realiza la STEDH 26 de abril de 2018 (caso Cakarevic v. Croacia), sentencia esta que tienen en cuenta y de la que parten las dos sentencias comparadas. Desde esta perspectiva, no es lo mismo, ciertamente, tener conocimiento de que se están percibiendo indebidamente determinadas cantidades -como consta expresamente en la sentencia de contraste-, que no tener conocimiento de dicha circunstancia -como es el caso de la sentencia recurrida-. De lo anterior podría llegar a inferirse que los distintos fallos de las sentencias comparadas se pueden explicar por los diferentes hechos que en ellas quedan acreditados, teniendo especialmente relieve el que estamos ahora considerando del conocimiento o no conocimiento de que los pagos eran indebidos".

Añado yo, que Cakarevic tiene en cuenta, para justificar la no devolución de prestaciones indebidas, no solo la buena fe del beneficiario, sino también la situación de vulnerabilidad económica y social.

Y una reflexión, alguien duda de la enorme complejidad actual de la normativa de Seguridad Social?. Algunos hemos leído la Ley 19/2021 que regula el IMV, ¿y lo entendemos?. ¿Quién es capaz de explicar sin titubear la actual regulación de la pensión de jubilación, al hilo de las reformas de la Ley 27/2011, RDLey 5/2012, Ley 21/21 y el RDLey 2/2023 y sus innumerables transitorias?. Yo creo que muy pocos, como se lo vamos a pedir a los beneficiarios de Seguridad Social...

¿Estamos o no, entonces, ante un cambio de tendencia en la doctrina del TS, en base a los ejes de buena fe, complejidad normativa y vulnerabilidad social y económica, que ponga límites a las entidades gestoras en sus peticiones de reintegro de prestaciones indebidas?. Yo creo que sí